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Die Durchführung verdachtsunabhängiger verdeckter Tests bei einer Technischen Überwachungsbehörde stellt keine Hebung der Arbeitsleistung im Sinne des § 74 Abs. 1 Nr. 2 HPVG dar. Selbst wenn durch die Tests Qualitätsmängel aufgedeckt werden, bedarf es weiterer Entscheidungen darüber, ob und gegebenenfalls welche Maßnahmen ergriffen werden, um die Qualitätsmängel zu beseitigen. Erst solche Maßnahmen können, wenn sie die Voraussetzungen des § 74 Abs. 1 Nr. 2 HPVG erfüllen, Hebungen der Arbeitsleistung sein.

Die Durchführung verdachtsunabhängiger verdeckter Tests fällt auch nicht unter das Mitbestimmungsrecht nach § 74 Abs. 1 Nr. 7 HPVG betreffend Regelungen der Ordnung und des Verhaltens der Beschäftigten in der Dienststelle, denn Anordnungen und Regelungen, die die Erfüllung nach außen gerichteter Aufgaben der Dienststelle betreffen bzw. Arbeitspflichten der Mitarbeiter berühren, unterliegen nicht der Mitbestimmung nach dieser Vorschrift. Die Durchführung verdachtsunabhängiger verdeckter Tests stellt auch keine an die Beschäftigten gerichtete Verhaltensregelung dar, denn Sinn der Tests ist es, dass sie von den Beschäftigten unbemerkt durchgeführt werden.

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Hessischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss

22 TL 1248/01

In dem verwaltungsgerichtlichen Beschlussverfahren

wegen Durchführung verdachtsunabhängiger verdeckter Tests

hat der Fachsenat für Personalvertretungssachen (Land) des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs durch

Vorsitzenden Richter am Hess. VGH Dr. Lohmann, Richter am Hess. VGH Dr. Nassauer, Richter am Hess VGH Jeuthe, ehrenamtlichen Richter Knappik, ehrenamtlichen Richter Hessler

am 24. April 2003 beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Darmstadt - Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) - vom 19. Februar 2001 wird zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Gründe:

I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, ob die Durchführung verdachtsunabhängiger verdeckter Tests der Mitbestimmung nach § 74 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 sowie Nr. 7 HPVG unterliegt.

Die Technische Überwachung Hessen - TÜH - führt Untersuchungen von Kraftfahrzeugen und Anhängern durch, mit denen sichergestellt werden soll, dass die Kraftfahrzeuge und Anhänger sich stets in verkehrssicherem Zustand befinden. Nachdem im Bundesgebiet deutliche Mängel in der Prüfungsqualität festgestellt worden waren, beschloss die Verkehrsministerkonferenz, einen Arbeitsentwurf zur Änderung der Anlage VIII zu § 29 der Straßenverkehrszulassungsordnung - StVZO - zu erstellen, die eine Verpflichtung der Überwachungsorganisationen zur Durchführung verdeckter Tests enthalten sollte. Außerdem sah der Beschluss vor, vorab verdeckte Tests durchzuführen, um eine Verbesserung der Qualität der amtlich vorgeschriebenen Fahrzeugprüfungen zu erreichen.

Nachdem dem Antragsteller bekannt geworden war, dass Ende 1999 bei der TÜH verdeckte Tests durchgeführt worden waren, forderte er die Einleitung eines Mitbestimmungsverfahrens, was der Beteiligte mit Schreiben vom 13. März 2000 unter Hinweis auf die Auffassung des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung ablehnte.

Am 5. Juni 2000 hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet und vorgetragen, die Durchführung derartiger verdeckter Tests ohne konkrete Veranlassung unterliege der Mitbestimmung gemäß § 74 Abs. 1 Nr. 7 HPVG, wonach in Bezug auf alle Maßnahmen ein Mitbestimmungsrecht bestehe, mit denen das Verhalten der Bediensteten kontrolliert werden solle. Die Bediensteten wirkten unabhängig von ihrer Erbringung der Arbeitsleistung an einer auf Qualitäts- und Effektivitätssteigerung gerichteten Maßnahme des Qualitätsmanagements mit. Die Maßnahme sei danach keine konkrete Anweisung zur Erbringung der Arbeitsleistung, sondern diene Zielen der Qualitätssicherung. Auch würden die Bediensteten durch die verdeckten Tests lediglich zu Objekten eines Systems zur Erzielung von Arbeitsqualität und Effektivität gemacht. Ein solcher Eingriff in das Persönlichkeitsrecht bedürfe einer einem strengen Maßstab standhaltenden Rechtsgrundlage und sei wohl auch nicht mit den Grundsätzen des § 61 HPVG in Übereinstimmung zu bringen. Darüber hinaus unterliege die Durchführung der verdeckten Tests der Mitbestimmung gemäß § 74 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 HPVG, da die Maßnahme darauf hinauslaufe, die Effektivität der Arbeit qualitativ oder quantitativ zu erhöhen. Soweit teilweise als Voraussetzung dieses Mitbestimmungstatbestandes höhere Belastungen psychischer oder physischer Art angenommen würden, sei auch diese Voraussetzung vorliegend offensichtlich gegeben, da die Arbeitssituation, in der jeder Bediensteter mit einem derartigen Test rechnen müsse, zu einer erhöhten psychischen Belastung zu führen geeignet sei.

Der Beteiligte berufe sich zu Unrecht auf einen fehlenden Regelungscharakter der Maßnahme, denn der Beteiligte gehe nach einem abstrakt-generellen Schema und nicht willkürlich vor. Eine rechtlich verpflichtende Auflage durch Änderung der Anerkennungsbescheide für die Prüforganisationen sei jedoch nicht ergangen. Mit dem Argument, die verdeckten Tests dienten der Verwirklichung des gesetzlichen Auftrags, könne das Beteiligungsrecht ebenfalls nicht verneint werden. Auf § 29 StVZO könne sich der Beteiligte nicht stützen, weil diese Vorschrift keine Aussagen bezüglich der Art und Weise der Durchführung der Hauptuntersuchungen und anderen Untersuchungen beinhalte. Auch sei diese Vorschrift nicht Rechtsgrundlage für die verdeckten Tests.

Der Beteiligte hat vorgetragen, den von ihm durchgeführten verdeckten Tests fehle jeglicher Regelungscharakter im Sinne des § 74 Abs. 1 Nr. 7 HPVG. Auch gehörten die Durchführung einer ordnungsgemäßen Prüfung und das Erkennen von Mängeln des Prüfgutes zum gesetzlichen Auftrag der Prüfer und seien nicht der betrieblichen Ordnung oder dem Ordnungsverhalten zuzurechnen. Die Durchführung der verdeckten Tests unterliege auch nicht der Mitbestimmung gemäß § 74 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 HPVG, denn es gehe nicht darum, die Effektivität der Arbeit qualitativ und quantitativ zu erhöhen. Vielmehr solle festgestellt werden, ob bei Durchführung der Kraftfahrzeugprüfungen dem gesetzlichen Auftrag - Sicherung des öffentlichen Straßenverkehrs - hinreichend Folge geleistet werde. Mit der Übernahme der Prüfungstätigkeit sei jedem Arbeitnehmer bekannt, dass seine Tätigkeit der Verwirklichung dieses gesetzlichen Zieles diene. Eine höhere Belastung des jeweiligen Arbeitnehmers in psychischer oder physischer Hinsicht sei demgemäß nicht gegeben.

Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 19. Februar 2001 den Antrag abgelehnt und zur Begründung ausgeführt, ein Mitbestimmungsrecht nach § 74 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 HPVG - "Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung" - bestehe nicht, denn dies setze Maßnahmen voraus, die verhaltenssteuernd wirkten, mithin den Beschäftigten bekannt seien, bevor sie ihre Arbeitsleistung erbrächten. Verdeckte Tests dienten jedoch dazu, die Qualität und Effektivität der Arbeitsleistung lediglich zu kontrollieren, um gegebenenfalls daraus Maßnahmen entwickeln zu können, die künftig die Qualität und die Effektivität der im Betrieb erbrachten Leistungen steigerten. Dass der einzelne Beschäftigte wisse, dass in seinem Betrieb verdeckte Tests durchgeführt würden, könne und solle ihn dazu veranlassen, korrekt und mangelfrei zu arbeiten. Dazu sei er jedoch ohnehin auf Grund seines Arbeitsvertrages verpflichtet. Ein Mitbestimmungsrecht nach § 74 Abs. 1 Nr. 7 HPVG - "Regelungen der Ordnung und des Verhaltens der Beschäftigten in der Dienststelle" - bestehe ebenfalls nicht. Es müsse sich hierbei um verbindliche verpflichtende Anordnungen mit eigenständigem Regelungsinhalt handeln, die das allgemeine Verhalten der Beschäftigten in der Dienststelle beträfen. Typische Regelungen in diesem Sinn seien Torkontrollen, Alkohol- und Rauchverbote, Dienstkleidungsvorschriften und ähnliches. Demgegenüber dienten verdeckte Tests lediglich der Kontrolle, ob und inwieweit die Aufgaben von den Beschäftigten ordnungsgemäß erfüllt würden. Regelungen des Verhaltens der Beschäftigten seien damit gerade nicht verbunden.

Gegen den am 4. April 2001 zugestellten Beschluss hat der Antragsteller am 3. Mai 2001 Beschwerde eingelegt, die er am 1. Juni 2001 begründet hat.

Er trägt ergänzend vor, das Verwaltungsgericht lasse unbeachtet, dass es an einer Rechtsgrundlage für die Durchführung derartiger Tests bis heute fehle. Der Beteiligte berufe sich auf die lediglich geplante Einführung eines Qualitätsmanagementsystems mit verdachtsunabhängigen verdeckten Tests als Bestandteil dieses Systems. Zu einer diesbezüglichen Regelung sei es unter anderem deswegen nicht gekommen, weil die Bedenken des Bundesbeauftragten für den Datenschutz nicht hätten ausgeräumt werden können. Sowohl aus der Stellungnahme des Bundesbeauftragten für den Datenschutz vom 31. August 1999 (Bl. 42 d. GA) als auch aus den Arbeitsentwürfen zur Einführung eines neuen § 19 a StVZO und einer Anlage VIII e) zu § 29 StVZO sowie insbesondere aus deren Begründungen ergebe sich, dass die Durchführung verdeckter Tests als Bestandteil des Qualitätsmanagementsystems nicht der Kontrolle der Arbeitsleistung diene, sondern Bestandteil eines Maßnahmepaketes sei, um die Durchführung der Hauptuntersuchungen künftig in höherer und gleichbleibender Qualität und Effektivität zu sichern. Die verdeckten Tests seien keine Kontrolle einer Arbeitsleistung, weil es sich gerade nicht um die Kontrolle der von den Prüfern durchzuführenden Hauptuntersuchungen handele, sondern die Tests ausschließlich dem Qualitätsmanagement künstlich herbeigeführter arbeitsähnlicher Situationen dienten. Die Testperson führe das Fahrzeug nicht zur Durchführung der Hauptuntersuchung vor, sondern ausschließlich zum Zweck der Durchführung eines Tests. Die Teilnahme an Testmaßnahmen sei von der arbeitsvertraglichen Verpflichtung jedoch nicht umfasst. Das Mitbestimmungsrecht nach § 74 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 HPVG könne nicht mit der Begründung abgelehnt werden, die verdeckten Tests dienten von ihrer Zielsetzung her dazu, die Qualität und Effektivität der Arbeitsleistung lediglich zu kontrollieren. Dies widerspreche den zur Begründung vorgetragenen Erwägungen. Das Qualitätsmanagementsystem diene danach vorrangig der Fehlervermeidung, aber auch der Fehlerbeseitigung und so der Optimierung. Weiterer Zweck sei die Vereinfachung und Vereinheitlichung der Aufsicht.

Der Antragsteller beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Darmstadt - Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) - vom 19. Februar 2001 abzuändern und festzustellen, dass die Durchführung verdachtsunabhängiger verdeckter Tests der Mitbestimmung des Personalrats nach § 74 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 sowie Nr. 7 HPVG unterliegt.

Der Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er macht sich die Begründung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses zu eigen und verweist zur Vermeidung von Wiederholungen auf seinen gesamten erstinstanzlichen Vortrag.

Die Verwaltungsvorgänge des Beteiligten (1 Heftstreifen) haben vorgelegen und sind zum Gegenstand der mündlichen Anhörung gemacht worden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die vorgenannten Unterlagen, die gewechselten Schriftsätze und den darüber hinausgehenden Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet, denn der zulässige Antrag des Antragstellers ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass die Durchführung verdachts-unabhängiger verdeckter Tests nicht der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 74 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 sowie Nr. 7 HPVG unterliegt.

1. Unter den Mitbestimmungstatbestand des § 74 Abs. 1 Nr. 2 HPVG fallen zunächst solche Maßnahmen, die darauf abzielen, die Effektivität der Arbeit qualitativ und/oder quantitativ zu fördern, d.h., die Güte und/oder Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern. Die beabsichtigte Maßnahme muss somit darauf angelegt sein, auf einen oder mehreren Arbeitsplätzen einen höheren mengenmäßigen Arbeitsertrag zu erzielen oder die Qualität des Arbeitsproduktes zu verbessern. Eine Maßnahme ist aber nicht nur dann darauf angelegt, die Arbeitsleistung zu heben, wenn dies ihr erklärter und unmittelbar beabsichtigter Zweck ist, sondern auch dann, wenn die Hebung der Arbeitsleistung die zwangsläufige Folge einer Maßnahme ist, der die Bediensteten nicht durch Verkürzung der Tätigkeitszeiten oder durch Verminderung der Güte der Arbeit ausweichen können, wenn also die Vermehrung der Arbeitsleistung innerhalb einer bestimmten Zeit die zwangsläufige und unausweichliche Kehrseite einer aus anderen Gründen getroffenen Maßnahme ist (vgl. OVG Hamburg, Fachsenat für Personalvertretungssachen (Land), Beschluss vom 21. September 1995 - Bs PH 2/94 - juris = PersR 1996, 242 ff.; Klimaschewski, in von Roetteken/Rothländer, HBR, Hessisches Bedienstetenrecht, Stand: 26. Ergänzungslieferung, Januar 2003, Rdnrn. 85 ff., 91 ff. und 96 ff. zu § 74 HPVG, jeweils m.w.N.).

Die Durchführung verdachtsunabhängiger verdeckter Tests bei der Technischen Überwachung Hessen stellt keine Hebung der Arbeitsleistung in diesem Sinn dar. Zwar sah der Beschluss der Verkehrsministerkonferenz vor, vorab verdeckte Tests durchzuführen, um eine Verbesserung der Qualität der amtlich vorgeschriebenen Fahrzeugprüfungen zu erreichen. Indes konnte dies nur ein mittelbar erreichbares Ziel sein, denn die Tests können zunächst nur zu Erkenntnissen in Bezug auf die Qualität der Prüfungsleistungen führen. Ob die Tests nennenswerte Qualitätsmängel offenbaren, ist vor Durchführung der Tests ungewiss, so dass auch ungewiss ist, ob zur Hebung der Prüfungsqualität Maßnahmen ergriffen werden und welche Maßnahmen dies gegebenenfalls sein sollen. Selbst wenn Qualitätsmängel aufgedeckt werden, bedarf es weiterer Entscheidungen darüber, ob und gegebenenfalls welche Maßnahmen ergriffen werden, um die Qualitätsmängel zu beseitigen. Erst solche Maßnahmen können, wenn sie die obigen Voraussetzungen erfüllen, Hebungen der Arbeitsleistung sein.

Eine Hebung der Arbeitsleistung ist nach allem auch nicht die zwangsläufige Folge der Durchführung verdachtsunabhängiger verdeckter Tests.

Soweit letztlich durch das Bekanntwerden der Durchführung verdachtsunabhängiger verdeckter Tests eine darauf beruhende größere Vorsicht der Bediensteten bei der Prüfungstätigkeit zu einer Qualitätsanhebung geführt hat oder führt, liegt schon deshalb keine Hebung der Arbeitsleistung vor, weil - worauf das Verwaltungsgericht zu Recht hinweist - die Bediensteten ohnehin auf Grund ihres Arbeitsvertrages verpflichtet sind, effektiv und qualitativ hochwertig zu arbeiten. Das heißt, das Bekanntwerden der Durchführung verdachtsunabhängiger verdeckter Tests kann allenfalls dazu geführt haben bzw. führen, dass die Bediensteten die schon bisher geschuldeten Leistungen erbringen. Maßnahmen, die dazu führen, dass die Bediensteten die geschuldeten Leistungen erbringen, stellen keine Hebung der Arbeitsleistung dar. Das Mitbestimmungsrecht ist nicht gegeben, wenn die tatsächliche Arbeitsleistung der normalen Arbeitsleistung im Rahmen der gesetzlichen oder tariflichen Arbeitszeit angepasst wird oder wenn die Belastungen lediglich unter Ausschöpfung freier Leistungskapazitäten auf das normal übliche Maß angehoben werden (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 10. Januar 1990 - BPV TK 3242/89 - PersR 1991, 60 ff.; Klimaschewski, a.a.O., Rdnr. 97 e zu § 74 HPVG m.w.N.). Dies gilt nicht nur für die Quantität, sondern auch für die Qualität der Leistung.

2. Ein Mitbestimmungsrecht nach § 74 Abs. 1 Nr. 7 HPVG betreffend Regelungen der Ordnung und des Verhaltens der Beschäftigten in der Dienststelle besteht ebenfalls nicht. Die Vorschrift erfasst die Gesamtheit der Regelungen, die einen störungsfreien und reibungslosen Ablauf des Lebens in der Dienststelle gewährleisten sollen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. März 1983 - 6 P 25.80 - BVerwGE 67, 61 = juris; Hess. VGH, Beschluss vom 5. November 1992 - HPV TL 2743/88 - juris = NVwZ-RR 1993, 371 = PersR 1993, 226; Spiess/Schirmer, Personalvertretungsrecht in Hessen, 6. Aufl., 1996, Anmerkung II. g zu § 74 HPVG; Klimaschewski, a.a.O., Rdnr. 209 zu § 74 HPVG). Es handelt sich um die erforderlichen Verhaltensregeln, die das Zusammenwirken und Zusammenleben, das Miteinander der Beschäftigten in der Dienststelle und den Gebrauch der zur Verfügung stehenden Gegenstände ordnen (vgl. Klimaschewski, a.a.O., Rdnr. 209 zu § 74 HPVG). Anordnungen, die die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben der Beschäftigten regeln oder sicherstellen sollen, also mit ihrer Arbeitsleistung in unmittelbarem Zusammenhang stehen, oder diensttechnische Regelungen zur Gestaltung des Dienstablaufs, d.h. Regelungen, die die Erfüllung nach außen gerichteter Aufgaben der Dienststelle betreffen bzw. Arbeitspflichten der Mitarbeiter berühren, unterliegen nicht der Mitbestimmung nach § 74 Abs. 1 Nr. 7 HPVG (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 5. November 1992 - HPV TL 2743/88 - NVwZ-RR 1993, 371 = PersR 1993, 226 = juris; BVerwG, Beschluss vom 6. Februar 1991 - 6 PB 6/90 - PersR 1991, 138; Klimaschewski, a.a.O., Rdnrn. 220 und 223 zu § 74 HPVG).

Hier geht es - worauf das Verwaltungsgericht ebenfalls zu Recht hingewiesen hat - nicht um Regelungen, die das allgemeine Verhalten der Beschäftigten in der Dienststelle betreffen, etwa Torkontrollen, Alkohol- und Rauchverbote oder Dienstkleidungsvorschriften. Vielmehr steht die Durchführung verdachtsunabhängiger verdeckter Tests mit der Arbeitsleistung in unmittelbarem Zusammenhang, nämlich dergestalt, dass die Qualität der Arbeitsleistung ermittelt werden soll.

Es kommt hinzu, dass die Durchführung verdachtsunabhängiger verdeckter Tests gerade keine an die Beschäftigten gerichtete Verhaltensregelung darstellt (vgl. dazu Spiess/Schirmer, a.a.O., Anmerkung II g zu § 74 HPVG). Sinn der Tests ist es ja gerade, dass sie verdeckt, d.h. von den Beschäftigten unbemerkt durchgeführt werden. Dies schließt eine Verhaltensregelung gegenüber den Beschäftigten aus, auch wenn das Bekanntwerden bzw. Bekanntsein der Durchführung dieser Tests Auswirkungen auf das Verhalten des einen oder anderen Bediensteten haben kann.

Mangels des Vorliegens eines der geltend gemachten Mitbestimmungstatbestände kann unentschieden bleiben, ob die Durchführung verdachtsunabhängiger verdeckter Tests bei der TÜH schon deshalb der Mitbestimmung des Antragstellers entzogen ist, weil die Durchführung der Tests die Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle gegenüber der Allgemeinheit betrifft (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 2. Juli 2002 - PL 15 S 2777/01 - juris; BVerwG, Beschluss vom 6. Februar 1991, a.a.O.).

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 111 Abs. 3 HPVG i.V.m. § 92 Abs. 1 und § 72 Abs. 2 ArbGG nicht gegeben sind.

Ende der Entscheidung